La designación de Zigama CSS por la OFAC: debilidades y una vía para la exclusión
El 28 de octubre de 2026, la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro de Estados Unidos (OFAC) designó al Ministerio de Defensa de Ruanda y a Zigama Credit and Savings Society (Zigama CSS), la cooperativa propiedad de sus miembros que presta servicios bancarios a los cuerpos de seguridad ruandeses, conforme a la Orden Ejecutiva 13413, en su versión modificada. En una sola medida, la OFAC alcanzó a un ministerio y a la entidad que gestiona sus pagos, eligió un criterio basado en la conducta en lugar del criterio disponible de propiedad o control y no emitió una licencia de liquidación de operaciones. Cada una de esas decisiones es relevante para una exclusión conforme a 31 C.F.R. § 501.807.
Lo que hizo la OFAC el 28 de octubre de 2026
El anuncio de la designación del Tesoro afirma que Zigama actúa en nombre de los cuerpos de seguridad de Ruanda. Alega que Zigama pagó a proveedores en China y otros países por armas y municiones para las Fuerzas de Defensa de Ruanda (RDF), costeó viajes y capacitación de las RDF y que una sucursal de Zigama facilitó el transporte de oro desde territorio controlado por el M23 hasta Kigali. El Tesoro también alega que Zigama procesó transacciones por decenas de millones de dólares para el M23 y la Alianza del Río Congo.
La OFAC designó a Zigama por asistir materialmente, patrocinar o proporcionar apoyo financiero, material, logístico o tecnológico, o bienes o servicios en apoyo de las RDF, el M23 y la Alianza del Río Congo. La base declarada es la sección 1(a)(ii)(F) de la Orden Ejecutiva 13413, modificada por la Orden Ejecutiva 13671.
La medida siguió a la designación de las RDF el 2 de marzo y a la de Gasabo Gold Refinery el 25 de junio. El Tesoro presentó cada medida como un mecanismo para hacer cumplir los Acuerdos de Washington del 4 de diciembre de 2025. Ruanda niega apoyar al M23. Esas posiciones conforman el contexto político, pero una petición de exclusión dependerá del criterio jurídico utilizado por la OFAC y del expediente administrativo que lo sustente.
Qué hace diferente a esta designación
El objetivo. Entre los objetivos recientes del programa se encontraban comandantes, dirigentes de grupos armados, una refinería y empresas mineras. Zigama es diferente: es una cooperativa que acepta depósitos y cuyos miembros provienen de seis instituciones de seguridad ruandesas. Su asamblea general de diciembre de 2025 se celebró en la sede de las RDF y fue presidida por el ministro de Defensa. Por tanto, el bloqueo de Zigama alcanza los ahorros del personal de base, no solo un canal de adquisiciones.
El criterio. La Orden Ejecutiva 13413 permite a la OFAC designar a una persona que sea propiedad o esté bajo el control de una persona bloqueada, o que actúe o pretenda actuar por o en nombre de ella. La OFAC no utilizó ese criterio, aunque el anuncio del Tesoro afirma que Zigama «actúa en nombre de» los cuerpos de seguridad. En su lugar, la OFAC se basó en el apoyo material. Tampoco utilizó el criterio de recursos naturales que aplicó a Gasabo Gold en junio.
Esa elección tiene consecuencias prácticas. Una designación basada en la condición puede continuar mientras subsista la relación de propiedad, control o representación. Una designación basada en la conducta permite abordar más directamente su fundamento mediante medidas correctivas. Si la conducta cesa, se rompen las relaciones pertinentes y los controles impiden su repetición, la persona designada puede sostener que las circunstancias que dieron lugar a la designación ya no son aplicables.
Sin licencia de liquidación. La OFAC acompañó la designación de las RDF con la Licencia General 1 relativa a la RDC, que autorizó determinadas operaciones de liquidación hasta el 1 de abril de 2026. La medida del 28 de octubre no incluyó una autorización comparable para Zigama o el Ministerio de Defensa. Esto obliga a clientes, proveedores e instituciones financieras a analizar si una transacción está autorizada por otra vía o requiere una licencia específica.
Debilidades de la designación
El momento de los hechos. El criterio de apoyo material exige apoyo a una persona ya bloqueada conforme a la orden. Las RDF fueron bloqueadas el 2 de marzo de 2026, mientras que el ministerio no fue designado hasta el 28 de octubre. Los pagos para adquisiciones de las RDF anteriores al 2 de marzo se dirigieron a unas fuerzas armadas gubernamentales no bloqueadas, y el criterio de la orden relativo a la financiación de armamento excluye expresamente a las fuerzas armadas de un país. La OFAC solo puede invocar el apoyo a las RDF bajo el criterio de apoyo material respecto del período posterior a su designación. El anuncio del Tesoro no fecha las transacciones alegadas.
La alegación decisiva. Las transacciones supuestamente vinculadas al M23 y a la Alianza del Río Congo soportan gran parte del peso jurídico de la designación. El relato público del Tesoro no identifica fechas, contrapartes, cuentas ni mecanismos de pago. Sin embargo, el anuncio público no es el expediente administrativo. El memorando probatorio de la OFAC puede contener más detalles, incluidos materiales clasificados o información sensible de las fuerzas del orden.
Por ello, una petición seria debería examinar los supuestos «decenas de millones de dólares» transacción por transacción. Eso exige comparar las cuentas, fechas, ordenantes, beneficiarios, intermediarios, conceptos de pago y registros disponibles de conocimiento del cliente con las entidades identificadas por la OFAC. Una negación categórica es arriesgada si la OFAC posee pruebas en sentido contrario. El enfoque más sólido consiste en obtener el expediente no clasificado, determinar qué puede refutarse y qué no, y responder a cualquier conducta respaldada por pruebas con medidas correctivas documentadas.
Efecto colateral. El anuncio del Tesoro reitera la posición de la OFAC de que las sanciones pretenden producir un cambio positivo de conducta, no castigar. Congelar una cooperativa utilizada por militares, policías y personal penitenciario sin una licencia de liquidación tiene consecuencias que van más allá de los presuntos canales de adquisiciones y pagos. Esto no invalida la designación, pero respalda una solicitud de alivio cuidadosamente delimitada una vez atendidas sus bases jurídica y fáctica.
Una posible vía para la exclusión
Zigama puede solicitar una reconsideración administrativa conforme a 31 C.F.R. § 501.807. La norma permite a una persona designada sostener que no existe base suficiente, que las circunstancias que dieron lugar a la designación ya no son aplicables o que las medidas correctivas propuestas eliminarían su fundamento. La OFAC no tiene un plazo reglamentario para resolver una petición. El programa sí contempla exclusiones: la OFAC retiró al general François Olenga el 23 de septiembre de 2026, nueve años después de su designación.
- Obtener el expediente. Solicitar el expediente administrativo no clasificado y responder al memorando probatorio, en lugar de tratar el comunicado de prensa como la totalidad del caso.
- Revisar antes de presentar. Llevar a cabo una revisión forense independiente de las transacciones desde 2021 relacionadas con el M23, la Alianza del Río Congo y sus sucesores, la cadena del oro y las adquisiciones de las RDF. La revisión debe preservar las pruebas e identificar tanto los hechos exculpatorios como los adversos.
- Corregir primero, con fechas. Cesar los pagos de adquisiciones del ministerio y de las RDF, eliminar cualquier función en la custodia o el transporte de oro, cerrar y reportar, cuando proceda legalmente, las cuentas vinculadas a personas designadas y documentar la fecha en que entró en vigor cada medida.
- Crear controles duraderos. Implantar un programa basado en el Marco de Compromisos de Cumplimiento de la OFAC, con pruebas independientes, reglas de escalamiento, conservación de registros y un monitor capaz de informar sobre su aplicación.
- Corregir la gobernanza. Una vez atendida la base de conducta, la OFAC puede preguntar si el ministerio o las RDF poseen, controlan o dirigen Zigama. Un consejo independiente que opere bajo la supervisión del Banco Nacional de Ruanda respondería a los hechos que probablemente examinará el Tesoro.
- Proponer condiciones para la exclusión. Un programa de cumplimiento definido, un monitor independiente, un calendario de informes y la prohibición de prestar servicios a personas designadas pueden dar a la OFAC una base administrable para retirar a Zigama de la lista.
- Responder cuidadosamente los cuestionarios. Es probable que la OFAC pregunte por la propiedad, el control, las afiliadas, los directivos y las contrapartes. Las respuestas completas y exactas son esenciales, porque pueden revelar una base de designación distinta. La petición y sus anexos también deben prepararse teniendo en cuenta una posible revisión judicial, como explica nuestro análisis de Martinez Morales v. Treasury.
- Alinear el momento con los Acuerdos. La mejor oportunidad de Zigama puede llegar después de una retirada verificable de las RDF y de un cumplimiento más amplio de los Acuerdos de Washington. Presentar antes una petición bien sustentada podría situar a Zigama para ser considerada cuando las exclusiones sean política y jurídicamente posibles.
Qué significa para bancos y proveedores
Los proveedores que recibieron pagos de Zigama no fueron designados en la medida del 28 de octubre. Eso no elimina su riesgo. Un proveedor o una institución financiera que siga prestando apoyo material a Zigama o al ministerio después de su designación puede quedar expuesto a sanciones. Las instituciones que procesan transacciones con nexo estadounidense deben determinar si existe una autorización aplicable; de no existir, puede ser necesaria una licencia específica. La página de Ferrari & Associates sobre Licencias y autorizaciones explica la información que la OFAC suele exigir en una solicitud de licencia específica.
Preguntas frecuentes
¿Por qué sancionó la OFAC a Zigama CSS?
La OFAC designó a Zigama el 28 de octubre de 2026 conforme a la Orden Ejecutiva 13413, en su versión modificada, por prestar apoyo material a las Fuerzas de Defensa de Ruanda, al M23 y a la Alianza del Río Congo. El Tesoro cita pagos por armas para las RDF, el transporte de oro desde territorio controlado por el M23 y decenas de millones de dólares procesados para el M23.
¿Puede Zigama CSS ser retirada de la Lista SDN?
Sí. Zigama puede presentar una petición conforme a 31 C.F.R. § 501.807. Una solicitud creíble debería responder al expediente probatorio, documentar las medidas correctivas completadas, establecer una gobernanza independiente del Ministerio de Defensa y de las RDF, y proponer condiciones específicas y verificables para la exclusión. La aplicación más amplia de los Acuerdos de Washington también puede influir en el momento.
¿Existe una licencia general para los clientes de Zigama?
La medida del 28 de octubre no estuvo acompañada de una licencia general. La Licencia General 2 relativa a la RDC se limita a ciertas transacciones relacionadas con productos agrícolas, medicamentos y dispositivos médicos. Las demás transacciones con nexo estadounidense deben analizarse por separado y pueden requerir una licencia específica.
