Включение Zigama CSS в список OFAC: слабые стороны и путь к исключению

28 октября 2026 года Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC) внесло в санкционный список Министерство обороны Руанды и Кредитно-сберегательное общество Zigama (Zigama CSS) — принадлежащий его членам кооператив, обслуживающий сотрудников силовых ведомств Руанды, — на основании Исполнительного указа 13413 с поправками. Одним решением OFAC охватило министерство и организацию, осуществляющую для него платежи, выбрало критерий, основанный на действиях, а не доступный ему критерий владения или контроля, и не выдало генеральной лицензии на сворачивание операций. Каждый из этих аспектов имеет значение для исключения из списка в порядке 31 C.F.R. § 501.807.

Что OFAC сделало 28 октября 2026 года

В сообщении о введении санкций Министерство финансов США утверждает, что Zigama действует от имени силовых ведомств Руанды. По утверждению ведомства, Zigama платила поставщикам в Китае и других странах за оружие и боеприпасы для Сил обороны Руанды (RDF), оплачивала поездки и обучение RDF, а одно из отделений Zigama содействовало перевозке золота с территории, контролируемой M23, в Кигали. Министерство финансов также утверждает, что Zigama провела транзакции на десятки миллионов долларов в интересах M23 и Альянса реки Конго.

OFAC внесло Zigama в список за оказание существенной помощи, спонсорство или предоставление финансовой, материальной, логистической либо технологической поддержки, а также товаров или услуг в поддержку RDF, M23 и Альянса реки Конго. Заявленным правовым основанием является раздел 1(a)(ii)(F) Исполнительного указа 13413 с поправками, внесенными Исполнительным указом 13671.

Этому решению предшествовали включение RDF в список 2 марта и включение Gasabo Gold Refinery 25 июня. Министерство финансов представило каждое из этих решений как меру по обеспечению выполнения Вашингтонских соглашений от 4 декабря 2025 года. Руанда отрицает поддержку M23. Эти позиции определяют политический контекст, однако ходатайство об исключении из списка будет зависеть от примененного OFAC правового критерия и подтверждающих его материалов административного производства.

Чем это решение отличается от других

Объект санкций. Среди недавних объектов санкций по этой программе были командиры, руководители вооруженных группировок, аффинажное предприятие и горнодобывающие компании. Zigama отличается от них: это депозитный кооператив, членами которого являются представители шести силовых ведомств Руанды. Общее собрание Zigama в декабре 2025 года состоялось в штаб-квартире RDF под председательством министра обороны. Поэтому блокирование Zigama затрагивает сбережения рядовых сотрудников, а не только канал закупок.

Критерий. Исполнительный указ 13413 позволяет OFAC включить в список лицо, которое принадлежит заблокированному лицу или контролируется им либо действует или заявляет, что действует от имени заблокированного лица. OFAC не применило этот критерий, хотя в сообщении Министерства финансов сказано, что Zigama «действует от имени» силовых ведомств. Вместо этого OFAC сослалось на существенную поддержку. Оно также не применило критерий, связанный с природными ресурсами, который использовало в июне в отношении Gasabo Gold.

Этот выбор имеет практические последствия. Обозначение, основанное на статусе, может сохраняться до тех пор, пока сохраняются отношения владения, контроля или представительства. Основание, связанное с конкретными действиями, легче устранить мерами исправления. Если действия прекращены, соответствующие связи разорваны, а механизмы контроля предотвращают повторение, включенное в список лицо может утверждать, что обстоятельства, послужившие основанием для санкций, больше не существуют.

Отсутствие лицензии на сворачивание операций. Одновременно с включением RDF OFAC выдало Генеральную лицензию 1 по ДРК, разрешавшую определенные операции по сворачиванию деятельности до 1 апреля 2026 года. Решение от 28 октября не сопровождалось сопоставимым разрешением для Zigama или Министерства обороны. Поэтому клиенты, поставщики и финансовые организации должны самостоятельно определить, разрешена ли конкретная операция иным образом либо для нее требуется специальная лицензия.

Слабые стороны решения

Временные рамки. Критерий существенной поддержки предполагает поддержку лица, уже заблокированного на основании указа. RDF было заблокировано 2 марта 2026 года, тогда как министерство было внесено в список только 28 октября. Платежи по закупкам RDF до 2 марта направлялись незаблокированным государственным вооруженным силам, а критерий указа о финансировании вооружений прямо исключает вооруженные силы государства. OFAC может ссылаться на поддержку RDF по критерию существенной поддержки только применительно к периоду после включения RDF в список. В сообщении Министерства финансов даты предполагаемых операций не указаны.

Ключевое утверждение. Утверждения об операциях M23 и Альянса реки Конго несут значительную часть правовой нагрузки решения. В публичном изложении Министерства финансов не названы даты, контрагенты, счета или механизмы платежей. Однако публичное сообщение не является административным производством. В доказательственном меморандуме OFAC могут содержаться дополнительные сведения, в том числе засекреченные материалы или информация ограниченного доступа правоохранительных органов.

Поэтому серьезное ходатайство должно проверить заявленные «десятки миллионов долларов» по каждой отдельной транзакции. Для этого необходимо сопоставить счета, даты, отправителей, получателей, посредников, назначение платежей и доступные материалы «знай своего клиента» с указанными OFAC организациями. Категорическое отрицание рискованно, если у OFAC имеются противоположные доказательства. Более сильная стратегия — получить несекретную часть административного производства, установить, какие утверждения можно опровергнуть, а какие нет, и ответить на подтвержденные факты документально зафиксированными мерами исправления.

Сопутствующие последствия. В сообщении Министерства финансов повторяется позиция OFAC о том, что цель санкций — добиться положительного изменения поведения, а не наказать. Блокирование кооператива, услугами которого пользуются военнослужащие, полицейские и сотрудники пенитенциарной системы, без лицензии на сворачивание операций имеет последствия, выходящие за рамки предполагаемых каналов закупок и платежей. Само по себе это не отменяет решение, но поддерживает просьбу о четко очерченном смягчении после устранения его правового и фактического основания.

Потенциальный путь к исключению из списка

Zigama может обратиться за административным пересмотром на основании 31 C.F.R. § 501.807. Норма позволяет включенному в список лицу утверждать, что для решения отсутствовало достаточное основание, что послужившие ему основанием обстоятельства больше не применимы либо что предлагаемые меры исправления устранят такое основание. Регламент не устанавливает срок, в который OFAC обязано решить ходатайство. Исключения по этой программе происходят: 23 сентября 2026 года OFAC исключило генерала Франсуа Оленгу через девять лет после его включения.

1. Получить материалы. Запросить несекретную часть административного производства и отвечать на доказательственный меморандум, не рассматривая пресс-релиз как все дело.
2. Провести проверку до подачи. Организовать независимый форензик-анализ операций с 2021 года, связанных с M23, Альянсом реки Конго и его преемниками, цепочкой поставок золота и закупками RDF. Проверка должна сохранить доказательства и выявить как оправдывающие, так и неблагоприятные факты.
3. Сначала устранить нарушения и зафиксировать даты. Прекратить платежи по закупкам министерства и RDF, устранить любую роль в хранении или перевозке золота, закрыть и, где этого требует закон, сообщить о счетах, связанных с включенными в список лицами, и зафиксировать дату вступления каждой меры в силу.
4. Создать устойчивую систему контроля. Внедрить программу на основе Рамочной программы обязательств по соблюдению требований OFAC, включая независимое тестирование, правила эскалации, ведение документации и наблюдателя, способного отчитываться о реализации.
5. Исправить корпоративное управление. После устранения основания, связанного с действиями, OFAC может спросить, принадлежит ли Zigama министерству или RDF, контролируется или управляется ими. Независимый совет директоров, действующий под надзором Национального банка Руанды, отвечал бы на факты, которые, вероятно, будет изучать Министерство финансов.
6. Предложить условия исключения. Определенная программа соблюдения требований, независимый наблюдатель, график отчетности и запрет на оказание услуг включенным в список лицам могут дать OFAC практическую основу для исключения.
7. Тщательно отвечать на вопросники. OFAC, вероятно, запросит сведения о владении, контроле, аффилированных лицах, руководителях и контрагентах. Полные и точные ответы необходимы, поскольку они могут выявить отдельное основание для включения. Ходатайство и приложения также следует готовить с учетом возможного судебного пересмотра, как показано в нашем анализе дела Martinez Morales v. Treasury.
8. Согласовать момент подачи с Соглашениями. Наиболее благоприятная возможность для Zigama может возникнуть после поддающегося проверке вывода RDF и более широкого выполнения Вашингтонских соглашений. Заблаговременная подача обоснованного ходатайства может обеспечить рассмотрение Zigama, когда исключения станут политически и юридически возможными.

Что это означает для банков и поставщиков

Поставщики, получавшие платежи Zigama, не были включены в список решением от 28 октября. Это не исключает их риск. Поставщик или финансовая организация, продолжающие оказывать существенную поддержку Zigama или министерству после их включения, могут сами подвергнуться санкциям. Организации, проводящие операции, имеющие связь с США, должны определить, действует ли какое-либо разрешение; при его отсутствии может потребоваться специальная лицензия. В обзоре Ferrari & Associates «Лицензирование и разрешения» описана информация, которую OFAC обычно ожидает увидеть в заявлении на специальную лицензию.

Часто задаваемые вопросы

Почему OFAC ввело санкции против Zigama CSS?

28 октября 2026 года OFAC внесло Zigama в список на основании Исполнительного указа 13413 с поправками за существенную поддержку Сил обороны Руанды, M23 и Альянса реки Конго. Министерство финансов ссылается на платежи за оружие для RDF, перевозку золота с территории, удерживаемой M23, и обработку транзакций M23 на десятки миллионов долларов.

Может ли Zigama CSS быть исключено из списка SDN?

Да. Zigama может подать ходатайство в порядке 31 C.F.R. § 501.807. Убедительное обращение должно отвечать на материалы административного производства, документировать завершенные меры исправления, подтверждать независимость управления от Министерства обороны и RDF и предлагать конкретные, проверяемые условия исключения. Более широкое выполнение Вашингтонских соглашений также может влиять на момент рассмотрения.

Существует ли генеральная лицензия для клиентов Zigama?

Решение от 28 октября не сопровождалось генеральной лицензией. Генеральная лицензия 2 по ДРК ограничена определенными операциями с сельскохозяйственными товарами, лекарственными средствами и медицинскими изделиями. Другие операции, имеющие связь с США, требуют отдельного анализа и могут потребовать специальной лицензии.